您当前的位置:首页>>调查研究 调查研究

探索人大主导立法的有效途径

发布时间:2018-01-29 丨 阅读次数:

——关于新乡市地方立法工作的实践与思考

 

吴丁强  侯士鹏

 内容摘要:人大主导立法,是在立法活动中应由人大主导立法方向,决定并引导立法内容的基本原则。人大主导立法是党的重要主张,也是一项立法原则,已成为我国基本立法制度的有机组成。相较政府部门主导立法,由人大主导立法是地方立法制度上的重要转型,是破除地方立法中行政机关部门利益倾向的制度创新。而要贯彻落实人大主导立法原则,则需要在立法实践中进一步探索其赖以实现的途径以及方式方法。

在人大及其常委会的工作中,一般把人大及其常委会的职权概括地表述为四权,也就是立法权、重大事项决定权(决定权)、选举任免权(任免权)、监督权 立法权是人大及其常委会四项重要职权中的一项。以2015年《立法法》修订为节点,设区的市的人大及其常委会正式获得地方立法权,进入四权兼备的新时代。现结合我市地方立法工作实践,尝试对更好发挥人大在地方立法中的主导作用的一些经验做法进行梳理、分析、总结,旨在探索人大主导地方立法的有效途径。

一、我国立法体制的演变

(一)行使地方立法权的背景

2015315修订的《立法法》在全国范围内赋予了设区的市地方立法权。我国的立法体制由全国人大及其常委会和省人大及其常委会(较大的市人大及其常委会)两级并立格局,演变为全国人大及其常委会、省人大及其常委会(较大的市人大及其常委会)、设区的市人大及其常委会有限立法权三足鼎立的局面。

按照修改后《立法法》第七十二条的规定,设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规20151126,省十二届人大常委会第十七次会议表决通过了《河南省人大常委会关于确定新乡等七市人大及其常委会开始制定地方性法规的时间的决定(草案)》,确定了我市开始制定地方性法规的时间。为保障立法工作的正常开展,20157月,正式设立了市人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委);20162月,市十二届人大三次会议还成立了包括法制委员会在内的9个专门委员会,我市正式开始行使地方立法权。

(二)行使地方立法的重要意义

习总书记提出四个全面战略布局,全面依法治国是题中之义。立法是全面依法治国的基础,要实现依法治国,基础在地方,首要在强化立法,依据地方实际制定出台有特色的地方性法规。依法赋予设区的市人大及其常委会地方立法权,是实现目标任务、落实决策部署的基本途径和重要手段。正是本着重视立法,尤其是强化地方立法这一思路,立法法得以适时修改,我国立法体制发生重大调整,设区的市拥有地方立法权,设区的市的人大及其常委会职权得到进一步健全,设区的市的人大及其常委会在地方立法中发挥主导作用的制度架构基本形成。

第一,赋予设区的市人大及其常委会地方立法权,是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神,全面推进依法治国,保障宪法法律实施的重要举措。是完善立法体制,健全人民代表大会制度,推进人大工作与时俱进的重要方面。是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

第二,赋予设区的市人大及其常委会地方立法权,是深化改革、激励创新、扩大设区的市自主空间的体现。设区的市是改革创新较具活力的区域,也是推动全国性改革的重要引擎。随着改革的不断深入和城镇化的不断推进,设区的市面临的经济社会发展的任务越来越重,规范性文件和政策具有一定的局限性,不能持续、有效地促进经济社会发展。赋予设区的市地方立法权,能让地方根据本地实际细化上位法的规定,而且可以遵循中央和省委关于全面深化改革的要求,通过地方立法积极调整社会关系,妥善解决本地区事务,着力推动改革创新,更好地释放制度红利。同时,对中央和省委拟推行的重大改革事项,也可以由地方在立法权限范围内先行立法,实现地方改革创新的于法有据,确保在法治轨道上推进改革,并为国家立法提供宝贵的实践经验。

(三)地方立法权需要由人大主导

受我国传统权力观念的影响,行政权与立法权曾长期处在难以明确界分的状态,立法权曾长期被行政权所取代。尤其在法规案起草程序上,往往是由政府部门一家操刀,主导立法草案的起草环节。地方行政机关主导地方立法起草的优势:一是地方性法规多为行政管理事项,地方行政机关作为执法者更了解执法对象、更利于解决立法中的专业性、技术性问题;二是地方行政机关起草法规案具有资源优势。但这种立法模式之下,行政机关的部门利益倾向是其难以破除的弊病。

党的十八届四中全会《决定》提出,健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。习近平总书记指出加强人大对立法工作的组织协调,健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式,健全起草、论证、协调、审议机制,完善立法项目征集和论证制度

发挥人大在立法中的主导作用,是新形势下加强和改进人大立法工作的一个重要着力点,也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。把人大主导立法工作写进党的重要文件,成为全党共同遵循的基本原则,这是对中国特色社会主义法治建设的重要贡献,也是党为人大立法工作指明了方向。

二、我市人大常委会行使地方立法权的情况

(一)我市人大常委会行使地方立法权的主要做法

第一,建立了我市地方立法的基本工作制度、机制。

一是制定了我市立法工作流程。为了规范立法程序,根据《河南省地方立法条例》,结合我市实际情况,制定了《新乡市人大及其常委会立法工作流程》,并经市第十二届人大常委会第38次主任会议审议通过。立法工作流程对立法准备、立法审议、报批和公布、地方性法规的完善、地方性法规的解释等事项作了明确规定,奠定了我市地方立法工作程序的重要基础。二是编印了《新乡市立法工作资料选编》。起草了《新乡市人民代表大会法制委员会工作职责》、《新乡市人民代表大会常务委员会法制工作委员会工作职责》、《新乡市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规则》等制度,于2016629经新乡市第十二届人民代表大会常务委员会第38次主任会议通过后,将上述文件汇总成册,编印《新乡市立法工作资料选编》,为立法工作运转提供了制度保障

第二,初步建立了与市政府法制办等部门定期沟通的机制。一是构建了立法工作沟通交流机制。积极联系市政府法制办等部门,建立了通过立法工作动员会、座谈会等与市政府法制办及市直相关部门沟通交流的工作机制。二是全程参与法规案的起草过程。法工委工作人员积极与起草部门沟通交流,通过召开立法起草工作座谈会、协调会、通稿会等方式,全面主导法规案文本起草工作。三是建立了立法工作通讯录。将市、县两级政府法制办、市直各部门的联系电话列入通讯录,便利立法工作中的沟通交流。

第三,注重人大立法工作人员素质的提高。

高度重视人大立法工作队伍建设。首先,明确了法工委内部各项工作制度。制定了法工委会议制度,学习制度,工作纪律规定,文件收发、传阅和归档办法等,确保工作委员会的各项工作有规可依、有序开展。同时,注重学习型团队建设,全方位提升理论和工作水平。通过集体学习法律法规和立法知识,不断提高队伍理论修养,以组织外出考察、调研、培训学习等方式,不断强化队伍立法工作能力,致力于将法工委队伍打造成我市立法工作的中坚力量。

第四,重视立法咨询专家等外部力量的引入。

积极筹划组建立法咨询专家队伍,致力于将专家、学者等社会力量纳入进来。为广泛征集立法咨询专家候选人,制定了《新乡市人大常委会立法咨询专家库组建方案》,并印发市人大、市人民政府办公室、市直有关部门、驻新高校、市委党校、法学会、律师协会等部门。对征集到的121名立法咨询专家候选人进行反复研究,拟定了《第一批立法咨询专家名单》,并于2016913经常委会第42次主任会议通过。首批立法咨询专家人选涵盖了法律、城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护和语言文字等方面的律师、驻新高校和市直各相关部门的专家学者共32人,能够基本满足立法工作的开展。

(二)我市地方立法工作的成效

第一,2016年市人大常委会坚持制度先行,建立了必要的规章制度。

2016年,先后出台了《新乡市人大及其常委会立法工作流程》、《新乡市人民代表大会法制委员会工作职责》、《新乡市人民代表大会常务委员会法制工作委员会工作职责》、《新乡市人民代表大会常务委员会立法咨询专家工作规则》等规章制度,机制,并汇总编入《新乡市立法工作资料选编》。

第二,2017年启动立法审议项目2项。

2017年的2项立法审议项目为《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》和《新乡市城镇园林绿化条例》。

其中,我市首部地方性法规《新乡市中小学校幼儿园规划建设条例》于2017728经省十二届人大常委会第三十次会议审查批准,并于91日起顺利实施。该部法规旨在解决我市中小学校幼儿园规划、用地保护和建设方面存在的问题,坚持了问题导向,体现了立法为民,彰显了地方特色。

《新乡市城镇园林绿化条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)已于2017628经市十二届人大常委会第二十六次会议第一次审议。一审后,对《条例(草案)》进行了多次研究和修改,形成了《条例(草案)》(征求意见稿)。目前,《条例(草案)》(征求意见稿)已经报送省人大常委会法工委征询修改意见,并进一步修改,力争年内在市人大常委会第二次审议通过,报送省人大常委会审查批准。

第三,编制了2018年度地方立法计划。

2018年度地方立法计划(草案)于1023经市十二届人大常委会第五十六次主任会议研究通过,包括立法审议项目1项,立法调研项目2项。目前,我市2018年度地方立法计划(通过稿)已呈送市委研究讨论待市委常委会最终确定后将报送省人大常委会。

(三)我市人大常委会主导地方立法存在的问题和原因

目前,在我市地方立法的立项阶段,还存在立法建议项目主要依靠政府部门的问题。过度依靠政府部门提出立法建议项目,在政府部门报送的立法建议项目范围以外,人大缺少其他备选项目来源,常常处于等米下锅的被动状况。

原因:一是人代会获取有关立法的建议案有限,每年人代会上涉及立法的代表议案和建议少之又少,公开征集立法建议项目时收集的社会公众反馈信息也往往不可用。即使有那么一两件,或者缺乏立法的必要性、可行性条件,或者立法时机不成熟而无法采纳;二是人大内部工作机构由于工作分工所致,加之年度工作较为繁忙,在精力上往往无暇顾及立法建议项目的提出;三是人大机关在立法专业人员力量和专项经费保障上明显不足。受以上这些因素制约,往往无法提出有价值的立法建议项目。

三、对于人大主导立法的新认识

结合我市人大常委会立法工作实践和理论学习,对人大主导立法的途径有了新认识。

第一,主导立法,就要坚持党的领导,自觉将党的领导贯彻立法权过程。人大在立法中的主导作用,是在党的领导和支持下的主导作用,越是坚持党的领导,就越能有效地发挥人大的主导作用,有效地进行立法沟通协调,有效地推动立法进程。

第二,主导立法,就要在源头上把好立项关。法规立项是体现人大主导立法的关键所在,是立法决策的前提,决定着立法的价值取向和立法功能的有效发挥。在立法整个过程中,法规立项是立法工作的源头。立项工作做得如何,关系立法质量,是整个立法活动能否获得成功的至关重要的环节。

第三,主导立法,就要把握立法过程的主导权。人大主导立法,是党的十八届四中全会提出的明确要求,是落实依法治国方略的实际需要。立法工作实践表明,人大主导立法,就是要站在立法一线,就是要敢于直面问题,敢于做出公正决断,敢于在矛盾的焦点上砍一刀。人大要在立法起草、审议、评估等各环节,把握立法所涉及方向、重要内容等方面的主导权,这是发挥人大在立法中主导作用的关键所在。

第四,主导立法,就要在提高立法质量上下功夫。立高质量的法是立法工作的最终目标,也是衡量立法工作的重要标准。同时,立法质量还直接关系到法规的实施效果。提高立法质量的根本途径在于大力推进科学立法、民主立法。这就要求所立之法能够尊重和体现客观规律,能够为了人民、依靠人民。同时,要从关键环节入手,超前谋划,提前介入;注重专家参与立法活动;切实加强各方沟通协调;建立健全起草、论证、协调、审议全过程主导等立法工作机制。

四、推进人大主导立法作用的工作建议

第一,坚持党的领导,保障立法流程有效运转。立法工作在程序上有严格要求,法规案草案的起草等环节离不开政府相关部门的参与。立法程序一旦启动就需要相关部门积极协作配合,要保障立法流程及时有效推进,就需要党委的重视和支持。尤其在协调政府相关部门起草或者提交法规案草案的过程中,要协调督促责任部门按时高质量完成工作任务,更离不开市委、市人大党组的重视和大力支持。

第二,做好立法制度建设,探索促进立法工作的新方式。首先,要做好立法制度机制的顶层设计,而不能仅局限于具体的立法实务工作。立法制度建设是地方立法工作的重要基础,只有做到基础扎实才能确保各项工作稳步推进。目前,我市立法草案起草、审议制度、立法调研评估机制、立法咨询专家库制度等基础性工作制度、机制已确立。今后要学习借鉴各地的新做法,不断健全、完善各项制度。如目前正在探索设立立法联系点,作为开展调研、了解基层立法需求、以及征询群众对于立法成果意见和建议的可靠平台,设立基层立法联系点很有必要。此外,还要进一步完善立法审议制度等工作机制,以制度优化有效推进地方立法工作科学化、民主化水平。

第三,抓好立法工作中的一些关键环节、重点事项。

一是立法项目要合理选定。在确定立法项目这一环节,关键要明确地方立法是为行政管理行为立规矩,本质是以立法约束行政部门的公权力、维护社会公众的私权利。这就要求人大立法把好立项关口,在了解社情民生、听取社会舆论意见的同时,也不能忽视政府部门在立法中的重要地位,既要立法为民,还要贴近行政管理的实际,加强与政府相关部门沟通交流,而不能闭门造车、立没有需求的或不具有执行可能性的法。

二是立法调研要扎实开展。在立法工作中,立法调研是关键一环。科学立法、民主立法等立法原则的达成,都植根于扎实有效的立法调研活动。要认真做好对我市实际情况的调研,聚焦与社会民生相关的热点难点问题,合理确定本地市的立法项目规划,全面评估立法工作中的难点问题,为今后制定出有地方特色、可操作性强、能解决问题的地方性法规做足功课。

三是法规起草和审议工作要做早做好。法规起草的质量高低关乎立法工作的成败。实践中,法规初稿的起草工作多由政府相关部门负责,法工委要把工作重心前移,尽早介入法规起草,统筹协调法规的审议工作,以避免因对法规草案一审重视不够、把关不严而造成二审时出现草案文本大量修改的被动局面。

 

↑上一篇:严把“五关” 让审议意见“花开有果”
↓下一篇:最后一篇
摄影作品
最新文章|更多